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South China Geographical Journal >

2024 , Vol. 2 >Issue 4: 52 - 62

DOI: https://doi.org/10.20125/j.2097-2245.202404005

Political Geography

Decentralization and Territorial Evolution in Indonesia

  • SUN Ao , 1 ,
  • WANG Tao , 2, 3 ,
  • LIU Yungang 2, 3
Expand
  • 1. School of geography and environmental economics, Guangdong University of Finance and Economics, Guangzhou 510320, China
  • 2. School of Geography & The Center for Asian Geographical Studies, South China Normal University, Guangzhou 510631, China
  • 3. Beidou Research Institute, South China Normal University, Foshan 528225, China

Received date: 2024-10-20

  Revised date: 2024-11-10

  Online published: 2025-04-15

Fold

Abstract

After the end of Suharto's rule, Indonesia embarked on a large-scale decentralization movement, resulting in significant changes to its territorial governance structure. As a key region for territorial research, Indonesia provides a valuable case study. This paper, grounded in a theoretical overview of decentralization and territorial evolution, examines the transformations in Indonesia's territorial governance under decentralization.The findings of this study are as follows: First, local governments in Indonesia have gained increased authority and responsibilities following decentralization, emerging as key actors in territorial governance. Second, territorial fragmentation, territorial autonomy, and territorial independence have become the three most prominent forms of governance in post-decentralization Indonesia. Third, territorial governance in Indonesia is dynamically evolving, shaped by the ongoing interplay between central and local governments. Together, these various forms of governance create a complex structure of territorial governance in the country. This paper contributes to a deeper, region-specific understanding of Indonesia. Its implications underscore the importance of fully understanding and respecting Indonesia's unique national context in the process of collaboration and communication between China and Indonesia. Moreover, it highlights the critical role of local governments in Indonesia's territorial governance.

Key words： decentralization; territory; territorial governance; Indonesia

Cite this article

SUN Ao , WANG Tao , LIU Yungang . Decentralization and Territorial Evolution in Indonesia[J]. South China Geographical Journal, 2024 , 2(4) : 52 -62 . DOI: 10.20125/j.2097-2245.202404005

印度尼西亚（下文简称“印尼”）位于东南亚，是世界上人口第四多的国家，也是世界上最大的群岛国家。20世纪90年代末以来，印尼在行政、立法、司法等方面进行调整改革，地方分权是其中最重要的内容之一，学者们已关注到了这一调整［1-3］。该调整要求将行政、财政等权力下放给地方政府，使得印尼地方政府获得了发展的机会［4］，这也被称为是世界上权力、职责下放规模最大的一次地方分权运动［5］。然而，由于地方自治权力增大，另一方面也助长了印尼国内的分离主义。地方为了获得更多利益，也开始设立更多行政区以“瓜分”领土［6］，这使得印尼的领土治理结构产生了一系列变化。
一般而言，领土变化主要体现在两个方面：一是领土范围的变化，二是领土治理形式的变化。前者指的是国家领土范围的变化［7-10］，后者则是指在国家领土内部实施差异化治理而产生的结构变化［11-15］。传统领土观下领土仅被作为前者去使用，然而随着“领土陷阱”、相对领土观［16］等概念和理论的发展，领土能够成为被治理的对象。从现实层面看，虽然国家间冲突会导致国家领土范围变化，但也仅局限在个别国家。而领土治理形式的变化在国际社会中则更为普遍，国家和地方能够调整领土治理形式，从而使领土适应国家战略和地方发展的要求。这种具有明确政治目的的调整，能够改变国家的领土治理结构。在这之中，地方分权是改变国家领土治理结构的重要影响因素。综上所述，本文将在对领土研究进行回顾的基础上，提出地方分权与领土变化的理论框架，并进一步探究印尼领土变化，总结其领土治理结构特征。

1 地方分权与领土

1.1　领土的研究进展

领土（territory）作为领域性理论中的重要概念，一直以来都是学界关注的重点，且已经产出了大量的成果［16-18］。为加深领土的理解，可以从以下两组关系去理解。
第一组关系是对象、过程与效果。首先，领土是客体，是权力空间化的产物，即权力主体能够掌控且排他的区域［19］。借助尺度的视角，国家尺度被称之为领土，而在国家以下尺度可以将其称之为领域、领地、地盘等［18］。前者的案例是国家对领土拥有主权，且能够借助国界这一刚性边界对内进行管理，对外开展国家间合作或爆发冲突；后者的案例则是古代欧洲教皇拥有的领地，不同教皇领地之间同样存在排他性［19］。其次，领域性理论中的领域化，以及领域政治中的去领域化、再领域化则是过程。其领域化的产物便是领土/领域，如国家通过战争、交易等领域化方式扩张领土，随着相对领土观［16］的提出，还可以通过建构主义的方式实施领域化［20-22］，进而形成领土/领域。最后，领域能够作为技术和策略方面发挥的作用，实施治理者能够通过划定和声索一个空间的控制，对被治理者实施控制权力［23］，从而实现治理的效果。这背后体现了领域性的原理，在这个过程中，划定和声索的空间便是领土/领域。这一组关系中领土/领域是对象；领域化是过程；领域性则是效果；该组关系体现了领域性理论的核心概念。近年来，领域性理论发展呈现以下特征：一方面，领土的认识论主要受到了批判主义学者的关注，经历了关系转向［24］、体积转向［25］等的批判发展。这使得领域化、领域性等概念也得到了相应的发展［26， 27］，呈现后现代主义发展的倾向。另一方面，领土/领域作为客体的概念则是领土本体论的延续，其来源于生存空间的概念演化［28］。这方面的研究关注国家领土治理形式和结构的变化，在研究区域和案例层面产出了一系列研究成果［7-15］。
第二组关系是均质领土和非均质领土。第一组关系说明领土应是一个客体，是可以被治理的对象。但正如上文所言，相对领土观的提出以及“领土陷阱”理论的发展［29］，让国家不再是领土治理的唯一主体，国家以下尺度的不同主体也可以通过社会和政治实践对领土实施治理。因此，相对于国家而言，领土被视为均质的容器，领土变化是国家领土范围的变化。而随着理论的进步，领土也可以被视为内部存在差异，并可以实施治理的对象。领土的非均质治理具体形式有领土一体化（territorial integration）［13］、领土碎片化（territorial fragmentation）［11］、领土嵌套式城市化（territorially-nested urbanization）［30］等。总的来说领土的治理形式多样，但大体可以认为领土治理形式调整是基于特定政治目的，对特定区域赋予、调整或取消政策性地位的一种手段［31］。同时，基于区域国别差异，领土治理的具体形式存在不同类型，如大多数国家为了提高对外开放水平，会通过调整的方式提高边境领土的对外开放能力［32］；又如地方分权程度高的国家，会将部分权责下放给地方，提高地方政府对领土治理水平［14］。

1.2　地方分权与领土变化的联系

地方分权是指国家将权力转移到地方层级。政府的职能多样，在每个“条条”，即每个政府职能上都可以进行地方分权，但大体可以分为政治地方分权和财政地方分权。第一，政治地方分权侧重于增加公民参政的渠道，通过改变地方政府结构的方式，给予地方一定的行政自治权。第二，财政地方分权则是地方政府在税收、债务等方面有一定财政自治权。而地方分权后，中央政府对地方决策几乎没有控制权，只负责协调和提供一般性的标准［33］。因此，实施地方分权能够提高地方行政效率，并能促进经济发展。一是能够提高地方官员的责任感，同时提高公职人员对当地情况的了解，以促进政策更好地匹配当地的需求和利益［34］；二是能够提高地方政府的收入，以此提高地方经济活力［35］。然而，地方分权也会出现许多问题，如地方腐败、资源禀赋稀缺的地方政府缺乏资金等，因此地方分权普遍被认为是一把双刃剑。需要补充的是，地方分权与领土治理息息相关，上述职能的下放使得地方政府能够直接对其管辖领土进行治理，在各地方政府治理下国家领土实现了非均质治理。
地方分权会受区域自然、生计、制度以及意识形态差异的影响［36］，使领土治理形式产生不同的变化，主要有领土碎片化、领土自治以及领土独立（见图1）。第一，地方分权下领土会出现碎片化［11］。碎片化是地方分权最突出的变化，相较于中央对领土实施均质治理，地方政府是国家领土精细化治理［37］的重要主体，其承担着对管辖幅员范围内领土治理的职责。由于不同地方政府分别实行属地管理，导致形成了“各自为政”的领土碎片化格局。而地方政府为了实现对管辖幅员内的有效治理，大都会采取行政区划调整的方式，即缩小行政区划管辖面积、提高行政区划层级、调整行政区划建制等，提高其在经济发展和行政管理方面的职能，以此提高地方政府治理领土的能力。但这也会产生一系列问题，为了获得更多中央政府的财政支持，地方可能会设置过多的地方政府，增加中央政府转移支付的负担，这还可能导致同一层级政府间的恶性竞争。第二，领土自治也是地方分权后的重要变化［38］。中央政府进行地方分权后，会赋予地方一定权责。随着权力下放程度的加深，地方开始享有更大的自主权（甚至是领土自决权），并逐渐实现领土自治。领土自治后能够进一步提高当地居民的治理意愿，提高治理的精细化水平，并能缓和地方和中央的关系［39］。第三，领土独立是地方分权后最极端的变化。过度的地方分权会有利于地方分离主义者采取独立等方式分离领土，可能会导致领土丢失。领土独立后，领土治理的主要主体为新成立的国家，领土继续发挥对外的排他性，独立前拥有该领土的国家不再能对该领土实施直接治理。第四，采取何种领土治理形式则与区域差异相关。与中央区域、核心区域或主体民族地位聚居的区域相比，差异较强的区域则更容易在地方分权的影响下转为领土独立；反之则更容易转变为领土自治。
图1 地方分权与领土变化

Fig.1 Framework on decentralization and territorial evolution

地方分权下领土治理形式是动态调整的，该调整能够反映央地关系的变化。传统领土观下，领土对外能够发挥表征主权及排他等功能，对内则是国家中央治理的对象。然而，现实中无论联邦制国家还是集中制国家，它们的领土治理并非由中央政府直接治理，而是由中央和地方政府共同治理。在地方和中央对领土共同治理的过程中，会出现央地间的矛盾或对抗，其会导致领土独立的结果；也会出现中央和地方协商治理，其则会产生领土自治的结果；而领土碎片化下不同地方政府与中央关系存在差异，关系处在或协商或对抗的中间阶段。需要补充的是，央地博弈下领土碎片化、领土自治以及领土独立之间会出现动态变化。如央地关系处在对抗的情况下，领土自治在地方主导下则有可能转为领土独立，在中央主导下则有可能转变为领土碎片化，实现削弱地方权责的政治目的；又如央地关系处在协商的情况下，领土独立可能转为领土自治。地方分权会导致领土变化，而印尼曾经经历了大规模的地方分权，其领土治理形式经历了一系列变化。因此，以印尼为研究对象能够更好地理解地方分权和领土变化的关系。

2 印尼领土的变化与调整

2.1　地方分权的历程

1999年后，印尼开始了大规模的地方分权运动。印尼曾是高度集权的国家，地方分权前印尼各级政府的长官均由国家任命，而非公民选举产生，且地方的所有预算和责任都与中央政府的直属部门挂钩。过去高度集权的原因大体可归结为印尼作为岛屿国家的自然特征，以及其自身的殖民历史。其一，印尼作为一个群岛国家，与大陆国家存在差异，在殖民前呈现“封闭”“孤立”等特质，即便是从“关系岛屿”的研究视角看，印尼仍然存在较高的岛屿联系成本，其统一领土治理存在困难；其二，“印尼”是荷兰殖民时期形成的概念，其国家内部实际拥有300多个民族，先天存在较多的民族间的矛盾，领土内部人口和社会结构差异较大。因此，为缓解上述问题，苏哈托（Suharto）在任30余年一直将权力集中在中央，采取高度集权的方式才能实现领土的统一治理。但是印尼其实长期对地方分权持开放态度，其在1999年前也不同程度的实施过地方分权，如通过授权的方式给予省级政府一定权力。1999年后印尼开始大规模进行地方分权，这引起了学界的关注［40-44］。
印尼的地方分权具有阶段性。第一，印尼第22/1999号法律（Law No.22/1999）的颁布标志着印尼正式开始大规模的地方分权运动，其规定地方长官不再由中央政府任命，而是由地方议会选出，并对地方议会负责，行政权力开始大规模的下放给地方政府［34］。然而，在实施层面却存在问题，由于法律部分内容较为模糊，导致中央与地方存在矛盾。如地方分权初期存在各级政府权力分配混乱、地方政府缺乏能力承接权力、地方议会和地方政府存在矛盾等问题［45］；又如地方出现腐败和偏袒当地企业的问题［46］；再如地方政府财政支出大幅度提高等问题［47］。第二，为了解决上述矛盾，印尼第18/2001号法律（Law No.18/2001）、第32/2004号法律（Law No.32/2004）等进一步细化了地方分权的细则，并加深了下放的程度和范围。其中，印尼第32/2004号法律中提出“并发职能（concurrence functions）”原则，该原则指出中央政府实施的所有职能，地方政府都有类似的权力来行使该职能，地方政府仅在实施规模方面与中央政府存在差异。印尼地方政府拥有一定财政自治权，同时卫生、教育、公共工程、农业、环境保护和城市服务等也都交由地方政府负责，印尼基本实现了地方分权的调整。需要补充的是，地方分权并不代表中央政府放弃了所有权力，印尼中央政府仍保留国防、安全、外交、财政、货币、宗教和林业等职责。

2.2　印尼领土治理形式的变化

2.2.1　印尼的领土碎片化

印尼实施地方分权改革后，改变了地方政府的权责，从而影响地方政府对其管辖区域（即行政区划）的施政，因此其领土治理形式变化反映为行政区划的变化，呈现领土碎片化的特征。当前，印尼行政区划有4个层级，分别为：第一层级的省（Provinsi）；第二层级的县（Kabupaten）和市（Kota）；第三层级的区（Kecamatan）；第四层级的村（Desa）和社区（Kelurahan）（见表1）。随着地方分权的不断深入，印尼领土治理形式不断变化，行政区划也在不断调整，总体呈现各层级行政区划均增多的特征。
表1 印度尼西亚的行政区划（2024年）

Tab.1 Administrative divisions in Indonesia （2024）

层级 类型 数量/个
一级 省 38
二级 县 416
市 98
三级 区 7 277
四级 村 8 498
社区 75 265

数据来源：印度尼西亚共和国内政部（Kementerian Dalam Negeri Republik Indonesia）。

地方分权后印尼各层级的行政区划均出现增多。第一，地方分权以来印尼省的数量增多，目的是加强领土精细化治理，尤其是岛屿治理。1999年以来，北马鲁古（1999年）、西巴布亚（1999年）、万丹（2000年）、邦加—勿里洞（2000年）、哥伦打洛（2000年）、西苏拉威西（2004年）、北加里曼丹（2012年）、中巴布亚（2022年）、高地巴布亚（2022年）、南巴布亚（2022年）、西南巴布亚（2022年）相继成立，印尼从省级行政区划这一层级即开展了领土的精细化治理。这之中，加强对群岛区域的治理是领土治理形式调整的重要目的。如，马鲁古群岛区域原本设有马鲁古省对整个群岛区域进行治理，但受限于区域的自然条件，由于群岛区域面积大，且由海洋阻隔，其治理成本较高。因此，后从马鲁古省分离出北马鲁古省，缩小省的单位治理面积，以此加强对岛屿区域的治理。第二，1999年和2024年的数据显示，县和市作为印尼第二层级的行政区划，在地方分权后数量明显增多（见表2），这两个层级的行政区划在其职责范围内承担了更多的行政和经济责任，尤其是市，其管辖的范围大都为非农业生产的城市区域，因此在行政和财政方面承担了更大的责任，市长（Walikota）成为印尼领土治理的重要主体。第三，2022年的数据显示，印尼第三和第四层级行政区划的数量较多（见表2）。这两个层级的行政区划为印尼的基层行政区划，而其数量增加使得印尼对领土的治理更加精细化。
表2 印度尼西亚其他层级的行政区划数量 (个)

Tab.2 Other levels of administrative divisions in indonesia

序号 省 县/市 区（2022年） 村/社区（2022年）
1999年前 2024年
1 亚齐特区 10 23 290 6 497
2 巴厘省 9 9 57 716
3 万丹省 - 8 314 1 552
4 明古鲁省 4 10 172 1 513
5 日惹特区 5 5 14 438
6 雅加达首都特区 5 6 44 267
7 哥伦打洛省 - 6 77 729
8 占碑省 5 11 141 1 564
9 西爪哇省 21 27 624 5 957
10 中爪哇省 35 35 573 8 562
11 东爪哇省 37 38 666 8 501
12 西加里曼丹省 7 14 174 2 130
13 南加里曼丹省 10 13 153 2 008
14 中加里曼丹省 6 14 136 1 571
15 东加里曼丹省 5 10 103 1 038
16 北加里曼丹省 - 5 53 482
17 邦加-勿里洞省 - 7 47 393
18 廖内群岛省 1 7 70 417
19 难榜省 4 15 228 2 640
20 马鲁古省 3 11 118 1 233
21 北马鲁古省 - 10 115 1 181
22 西努沙登加拉省 7 10 116 1 150
23 东努沙登加拉省 13 22 309 3 353
24 巴布亚省 4 9 104 5 521
25 西巴布亚省 - 7 86 1 837
26 西南巴布亚省 - 6 132 -
27 高地巴布亚省 - 8 252 -
28 南巴布亚省 - 4 74 -
29 中巴布亚省 - 8 130 -
30 廖内省 5 12 169 1 862
31 西苏拉威西省 - 6 69 648
32 南苏拉威西省 20 24 307 3 048
33 中苏拉威西省 5 13 175 2 017
34 东苏拉威西省 5 17 219 2 286
35 北苏拉威西省 5 15 171 1 839
36 西苏门答腊省 14 19 179 1 159
37 南苏门答腊省 7 17 241 3 248
38 北苏门答腊省 19 33 450 6 110

数据来源：印度尼西亚共和国内政部（Kementerian Dalam Negeri Republik Indonesia）。

综上所述，地方分权使得印尼每个层级的政府都有权责对自己管辖的领土幅员实施治理，领土治理呈现碎片化的特征。地方分权激发了地方政府在行政执法和经济发展方面改革的动力，加强了地方经济和政治的整合。地方分权前地方政府需要对中央政府负责，地方分权后地方政府仅需要对地方议会负责。因此，地方分权后领土治理形式从自中央而下为主导的治理，转为各层级政府均可积极实施治理。具体实践而言，地方政府采取设置更多行政区划的方式，缩小每个地方政府管辖的幅员面积，使得地方政府能够更好地实施治理。
然而，领土过度的碎片化反而会导致不同行政区划间出现对接不畅的问题［48］，有以下两种解决方式。第一，地方分权长期以来的调整极大地提高了省级以下地方政府的地位，但是当遇到大尺度区域的项目时，地方政府又存在层级过低的现象，难以推动项目实施和落地。对此，面对地方分权始终难以寻得“最终解”的困难，当前印尼积极引入市场力量，采取政府和社会资本合作的发展模式（Public-Private-Partnership，PPP）［49］，一定程度上“搁置”了地方分权后央地协同治理不完善的问题。第二，印尼还通过重新加强中央集权的方式，通过领土一体化的手段加强地方间合作，较为典型的案例是“Desakota”区域［50］的一体化发展。“Desakota”一词起源于印尼，过去的研究大都通过城乡视角对该类型区域进行研究。然而，“Desakota”区域除了是城乡交界及融合区域外，其也是跨行政区划的区域。大泗水区域（Gerbangkertosusila）作为典型的“Desakota”区域，是仅次于雅加达的印尼第二大都市区，其由东爪哇省的7个行政区组成。在印尼中央号召和统计口径设置，以及省法律界定下，大泗水区域领土一体化发展得到了重视，有效克服了领土碎片化带来的问题，推动了该区域的经济合作以及交通为代表的跨区域基础设施的建设。

2.2.2　印尼的领土自治

印尼长期存在大规模族群冲突和族群分离运动［51］，地方分权还会赋予省级行政区“特区（daerah khusus）”地位，使得领土治理形式转为领土自治，主要目的是遏制分离主义。除了雅加达和日惹这两个20世纪已确立的特区外，亚齐和巴布亚在权力下放后的2001年也被赋予特区地位（巴布亚在2022年后特区地位被取消），这两个区域也是分离运动盛行的区域。
领土治理形式转为领土自治后，印尼与亚齐的冲突则基本缓和。出于宗教、民族、自然资源管理等原因，亚齐一直与印尼中央处于对抗的状态。地方分权后亚齐被赋予特区地位，领土治理形式转为领土自治。其后，亚齐不仅能收到来自印尼中央的专项拨款，其在财产税、林业、渔业、采矿、天然气等方面还能享受到更多的税收减免，而这些又是亚齐主要的经济来源，这使得亚齐的社会经济得以发展。当前，亚齐的分离主义得到了遏制，央地关系基本缓和。亚齐特区的长官被赋予更多的权力且由曾经分离主义者担任，印尼中央政府也与亚齐的分离主义者达成了和平协议，亚齐领土出现央地协商共治的情况。
地方分权使巴布亚获得了特区地位，领土治理形式转为领土自治，但巴布亚的央地关系仍然以对抗为主。巴布亚省大都为美拉尼西亚人，自1962年从荷兰移交给印尼后便不断通过公投等方式谋求独立。对此，印尼中央赋予巴布亚一定程度的自治权，通过地方分权给予地方开放性和包容性，以此让分离主义者参与地方的建设和发展，缓解其对中央政府产生的“背叛感”。但是，长期央地对抗下印尼中央并未给予巴布亚完全的自治权，对其行政乃至财政权力的下放仍然有限。如巴布亚省级的长官需要由巴布亚人担任，而县/市、区的政府长官可以由非巴布亚人担任，这限制了巴布亚人基层参政的积极性；又如巴布亚人在经济活动中被剥夺了权利，大多巴布亚人仅能从事劳动力密集型的产业［39］。因此，转为领土自治并没有有效抑制巴布亚的分离主义，印尼在2022年转为采取领土碎片化的方式拆分巴布亚省，以此抑制巴布亚的分离主义。图2为2019年印尼省行政区划的空间分布图，图中的巴布亚在2022年拆分为高地巴布亚、南巴布亚以及西南巴布亚。具体来看，印尼首先在1999年将更靠近印尼领土核心区的西巴布亚省拆分，后又在2022年将巴布亚省一分为四。与领土碎片化类似，碎片化后的巴布亚地方政府相互制衡，抑制了分离主义在巴布亚的发展。
图2 印度尼西亚省的空间分布（2019年）

注：本图基于自然资源部标准地图服务网站下载的审图号为GS（2020）4392号的标准地图制作，底图无修改。

Fig.2 Provinces in Indonesia （2019）

2.2.3　印尼部分领土的独立

东帝汶分离主义盛行，与印尼中央存在长期的对抗。东帝汶位于东帝汶岛的东部，并且还包括周边岛屿以及东帝汶岛西部的欧库西（Oecussi）飞地，同时其与澳大利亚隔海相望，在区位上与澳大利亚更为毗邻（见图3）。在殖民时期，与大部分区域属于荷兰殖民地不同，东帝汶则是被葡萄牙殖民。受到葡萄牙“康乃馨革命”的影响，东帝汶在1975年11月28年宣布领土独立，9天后印尼便入侵了东帝汶，并在1976年宣布东帝汶成为印尼的第27个省。但是，由于东帝汶曾是葡萄牙的殖民地，而包括如今分离主义最严重的巴布亚地区在内，印尼大部分区域是荷兰的殖民地。因此，东帝汶与其他区域相比，其在宗教、语言等方面与印尼存在较大差异。意识形态差异极大的背景下，东帝汶分离主义盛行并最终取得了成功。
图3 东帝汶的区位

注：本图基于自然资源部标准地图服务网站下载的审图号为GS（2020）4392号的标准地图制作，底图无修改。

Fig.3 Location of Timor-Leste

地方分权后东帝汶的领土治理形式变为领土独立，印尼丧失了部分领土。为了缓解与东帝汶的对抗，印尼中央首先将领土治理形式调整为领土自治。第三任印尼总统哈比比（Habibe）给予东帝汶“特别自治地位”的政策性地位［52］，同时其于1999年1月允许东帝汶开展全民公投。然而，这加快了东帝汶领土独立的进程，2002年5月20日东帝汶正式成立，成为“亚洲最年轻的国家”。东帝汶的领土转变为领土独立，印尼领土面积缩小了15 007 km2。地方分权毫无疑问是促进其独立的重要因素，过度的地方分权及给予东帝汶领土自决权，使得印尼中央政府难以对东帝汶领土实施治理。加之东帝汶独立的背后还有其原宗主国葡萄牙、澳大利亚、联合国等地缘主体的参与，这进一步推动了东帝汶的领土独立。
当前，东帝汶已独立20余年，成为国际社会认可的主权国家，并在国际舞台上扮演越来越重要的作用。从国际关系上看，印尼近年来积极推动东帝汶加入东盟，双方关系逐渐趋于稳定与合作，印尼与东帝汶也从领土冲突转变为领土合作。其一，印尼重视与东帝汶边境区域的发展，其通过乡村财政资金的方式，提高边境地区的福利待遇并促进边境区域的发展［53］。其二，印尼与东帝汶设置印尼—东帝汶自由贸易区（Free Trade Zone in Indonesia-Timor Leste Border）。2022年7月19日，两国总统会晤后表示，同意加强两国的边界合作，并鼓励重新建立联合边界委员会及开设自贸区。这背后反映了印尼和东帝汶采取分级主权的方式，灵活调整领土主权，以此加强国家间的合作。对综合国力更强的印尼而言，其借助分级主权实践将国家影响力延伸到东帝汶的领土，其目的是扩大印尼的实效主权。

2.3　印尼领土治理结构变化

印尼实施地方分权后，印尼领土治理从中央政府占主导转为中央与地方共治，因此当前印尼领土治理形式是央地博弈形成的结果。同时，领土治理形式是动态变化的，会随着央地博弈而不断转换，不同类型的治理形式共同构成了印尼的领土治理结构。
地方分权后，印尼领土治理结构呈现以领土碎片化为核心，不同区域或自治或独立的特征。第一，印尼各层级行政区划增多是领土碎片化的典型案例，行政区划数量增多，平均管辖的幅员面积缩小，使得地方政府能够对其管辖的区域实施精细化治理。面对领土碎片化带来的地方政府间矛盾，印尼中央政府可以采取领土一体化的措施缓解矛盾。但对于已经大规模下放权力的印尼中央政府而言，其较少采用领土治理的方式来缓解矛盾，而是更倾向于采用PPP模式。第二，亚齐和巴布亚领土治理形式转为领土自治，印尼中央政府原本期望通过中央与地方协商的方式抑制分离主义，实现共同治理。但该领土治理形式调整的效果存在差异，亚齐分离主义得到了有效控制，而巴布亚未能得到有效缓解。为了遏制巴布亚的分离主义，印尼中央转而通过行政区划拆分的方式将领土治理形式转为碎片化，这也说明了印尼领土治理结构是动态的。第三，东帝汶和印尼中央长期处在对抗阶段，印尼中央在此过程中逐渐失去对领土的控制，使得东帝汶最后实现领土独立。相对领土观，印尼通过建设边境自由贸易区的方式与东帝汶开展领土合作，印尼也成了东帝汶领土治理的重要主体，与东帝汶接壤的领土功能转为对外开放。
图4 印尼的领土治理结构

Fig.4 Indonesia's territorial governance structure

综上所述，地方分权后领土碎片化是印尼领土治理结构的核心，地方政府各自负责管辖区域内领土的治理，地方政府被赋予不同类型的权责。其中，后续影响领土治理形式变化的关键因素是央地关系。若地方政府积极响应并与中央协商共治的区域，领土治理形式则朝领土自治方向发展，而与中央对抗区域的领土治理形式则倾向转变为领土独立。印尼领土面积大、民族多，中央与地方天然存在区域差异，区域差异较大区域的央地关系以对抗为主。因此，对这类型区域实施地方分权和治理时，需要尊重这些区域的制度和意识形态差异，但同时缩小生计水平的差异，以此改善央地之间的关系，亚齐的自治便是这方面的成功案例。

3 结论与讨论

本文对地方分权与领土变化的关系进行了理论化梳理，揭示了印尼地方分权下领土治理结构的变化，主要有以下三点结论：第一，印尼地方分权后地方政府权责进一步提高，成为领土治理的重要主体；第二，领土碎片化、领土自治以及领土独立是印尼地方分权后最为典型的三种领土治理形式；第三，印尼领土治理形式是动态变化的，也是央地博弈形成的结果，不同类型的治理形式共同构成了印尼的领土治理结构。
本文通过领土的视角对印尼地方分权及领土变化进行了分析，扩展和丰富了领域性理论。其一，本文强调了领土/领域作为客体的重要性，领土作为被治理的对象，是领域化的结果，也是实施领域性管控的方式。领土认识论变化为领域性理论带来一系列发展，在此基础上不应忽视领土本体论的内涵和发展，要重视领土作为对象的研究。未来也应该加强中国领土研究，促进领土（国土）的高质量发展和精细化治理。其二，相对领土观影响下［16， 29］，领土不应被视为均质的对象，国家领土内也不应是“黑箱”。领土是可治理的对象，国家乃至不同层级政府均可对领土实施治理。地方分权是影响领土治理形式变化的关键因素，而印尼作为世界上地方分权规模最大的国家，因此以其为研究对象可以从类型学上弥补当前的研究不足。需要补充的是，有必要关注地方分权所根植的本土特性。印尼的地方分权并未使其从一个单一制国家转变为联邦制国家，将其置于东南亚传统的“曼陀罗”政治体系更能理解这一现象。在该体系中处于统治中心的“神王”并非拥有绝对主权，也不是可以主宰一切事务的“暴君”，而是一位具有领导力的“克里斯玛”式的魅力领袖，其凭借个人超凡的特质吸引追随者的关注和忠诚，同时也能给予追随者适当的实效主权［54， 55］。印尼地方分权后的地方与中央则一定程度上呈现这一关系，这种独特的权力观念有望为领土/领域概念提供更加多元和多维度的理解。
最后，本文丰富了对印尼的区域国别认识。对中国而言，中国和印尼是友好邻邦和全面战略伙伴，近年来中印尼命运共同体建设也进入“实景图”的新阶段。本文的启示是，在中国和印尼两国交流和合作的过程中，要充分理解和尊重印尼的国情，重视地方政府在印尼领土治理中的作用。因此，在国家间沟通和交流的基础上，还应关注与各级地方政府的交流和合作。地方分权背景下地方政府乃至地方市场、社会等主体，能够在中印尼经贸投资合作以及高质量运营中印尼合作项目方面发挥积极的作用。

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